近日，国土资源部发布了《节约集约利用土地规定》(下称《规定》)，这是国内首部专门就土地节约集约利用进行规范和引导的部门规章，也是全国多个省市相继出台工业用地集约化利用新政后，从中央层面正式对工业用地集约化发展方针的定调。　　

《规定》指出，今后将采取“先租后让”及弹性出让等方式向市场供应工业用地，并根据产业项目实行差别化地价政策与分期供地的方法。《规定》鼓励企业通过多种途径提高工业用地容积率，但禁止以土地换项目，或以补贴、奖励等方式变相减免土地出让价款。

此次政策试图通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等多种手段，达到促进节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局以及提高土地利用效率等目标。

尽管业内人士对于国家和地方层面出台的工业用地新规总体上持支持态度，认为这类政策有利于行业健康和城市可持续发展，但各个城市发展阶段不尽相同，国家层面出台“一刀切”的政策是否会挫伤部分企业和城市的发展积极性，部分业内人士仍然存疑。而在政策落地的过程中，也还面临着执行难等现实问题。

从地方到中央

事实上，无论是弹性出让制度、“先租后让”的供地方式，还是差别化地价政

策、分期供地方法，市场都并不陌生。

早在国土资源部推出《规定》之前，深圳市就率先在2013年年初推出“1+6文件”，将工业用地的土地使用年限下调至30年。其后，北京、上海、湖南、杭州等地也相继出台相关工业用地集约化利用政策，推行工业用地弹性出让制度、“先租后让”等规定。

在各地已有政策落地的情况下，本次国土资源部又从中央层面对弹性出让制度、“先租后让”、差别化地价政策以及分期供地方式进行定调，可能将过去的局部地区政策全面推广到全国。

　如果说地方出台政策“自律”是出于城市新增建设用地不断减少、只能寄望于提高单位产能的无奈，那么中央层面的政策导向则更多体现出对于城市无序扩张触及耕地红线、以土地换项目恶性竞争等情况的规范和引导。

对于这类工业用地新政，业内人士对其引导方向普遍比较认同。戴德梁行工业部中国区主管级董事苏智渊就认为，“先租后让”和弹性出让的方法能够使得企业减少前期投入的建设成本，将更多的资金投入到研发、招揽人才，甚至是设备添置等方面，更有利于企业的发展。

世邦魏理仕中国区工业及物流服务部董事罗瑾也认为，工业用地的弹性出让与分期供应能够使得政府获得考察企业成长性的主动权，如果企业在限定时期内不能达到税收等指标，政府就能够在短期内回收土地。这样不仅能够避免企业过度承诺带来的后遗症，也有助于地方政府在租期内判断入驻企业是否合适。

但不能忽视的是，地方政府通过弹性出让制度，能够在较短年限后回收土地再重新进行批租，按照土地市场的价格重新进行价值设定，从而获取更多的土地增值收益。

“一刀切”存疑

此前各地出台的工业用地出让政策各不相同，本身就说明各个城市发展状况存在差异，业内人士也表示，中央层面“一刀切”式的引导性政策，可能会给市场带来意想不到的效应。

首先，这些提高工业用地利用率的规定有可能影响企业的投资决策。企业在获得土地后会在开发前期投入大量的资金成本，但“先租后让”、弹性化出让等规定可能使企业面临后期经营难以快速收回成本的风险，土地到期也可能导致搬迁成本、物业处理成本增大，新一轮市场竞争下带来的土地价格高企等困难，企业的投资决策也因此变得更加保守。

一二线城市的工业用地使用条款苛刻，本也于情理之中，但三四线城市与一二线城市的发展阶段不同，采取同样严苛的用地政策，是否会进一步抑制其经济活力，尚不得而知。

苏智渊就表示，这些政策的推广有可能会带来大面积的制造业退潮，对城市经济发展不一定有帮助。

而“禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款”的规定，在不少业内专家看来还存在落地难的问题。

从上世纪80年代开始，国内就采取协议出让的方式将土地推向市场，这种协议出让的方式之下，往往是将工业用地“零地价”出让给开发商和企业。为避免国有资产流失，从2007年开始，工业用地也进入了土地招拍挂的程序。

然而，为防止“价高者得”的市场竞争氛围会挫伤投资者的投资热情，地方政府往往通过税收返还、政策补贴及奖励等方式吸引产业项目与企业的进入。“这在地方上已经是相对公开的做法了。”苏智渊表示。

但是，由于土地价款是收归国土资源部，而补贴、奖励则是由地方政府从地方收入中划拨出去。因此《规定》“禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式”的条款，实际上是存在操作难度的。

在政策的执行方面，不论中央和各个地方的新政，大多都提出了工业用地的集约利用总体要求，但是对于如何判断何种产业、何种项目需要多少年限的工业用地，其做出判断的主体应为何人，其中的判断标准又是怎样，这些细则也都不完善。

目前各地推出的工业用地新政当中，执行细则较为完善的例子是湖南省。

湖南省大部分地区都将逐步推行工业用地弹性出让，但不同的是，其配备了《湖南省产业园区主导产业指导目录》，将根据不同产业的发展，逐步推行“长期租赁、先租后让、租让结合”的土地政策。

苏智渊指出，工业用地集约化利用新政必须要比较谨慎地在全国范围内推广，不能“一刀切”，要更多地考虑地方细化的配套政策，实现因地制宜，否则将适得其反。

来源：中国房地产报